吉林发行260亿元专项债支持筹建省级农商行 为2025年全国首笔中小银行专项债
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上证报中国证券网讯（记者徐潇潇）时隔15个月，专门支持中小银行发展的地方政府专项债再度发行。
近日，吉林省财政厅发布公告称，将新增发行260亿元支持中小银行发展专项债券（简称“中小银行专项债”）。这是2025年全国首笔中小银行专项债。此次专项债发行为吉林农商银行改革注入关键资金，也折射出当前中小银行面临的资本补充难题。
今年，中小银行改革化险工作进入化解风险和转型发展并行阶段。业内专家认为，吉林省新增260亿元专项债，释放出政策持续支持高风险地区银行化险的明确信号。
支持筹建吉林农商银行
7月中旬，吉林省成功发行260亿元支持中小银行专项债券，成为2025年全国首单中小银行专项债，这笔资金将与2021年已使用的86亿元专项债合并调整，合计346亿元注入正在筹建中的吉林农商银行。
根据深圳证券交易所官网显示，“2025年吉林省政府支持中小银行发展专项债券（一期）—2025年吉林省政府专项债券（九期）”（简称“25吉林19”）已发行结束，于7月25日起上市交易。Wind金融终端数据显示，该债券票面利率为1.76%，规模为260亿元，专门用于筹建省级农商行，期限10年，后5年等额还本。
从资金用途来看，按照吉林农信系统改革工作安排，吉林省拟组建省级农商行并统一法人。“25吉林19”将用于支持拟组建省级农商行补充资本金，即由吉林省财政厅划至吉林金控集团，吉林金控集团入股吉林农商银行，帮助吉林农商银行提高资本充足率和抗风险能力，增强运营实力，支持业务持续稳健发展。
上述中小银行专项债券是2025年全国首笔中小银行专项债。回顾去年，中小银行专项债在2024年全国仅发行一笔，即广西壮族自治区去年3月发行一笔60.2亿元中小银行专项债，注入广西农商联合银行，用于支持其补充资本。
事实上，除了化解风险需要“补血”之外，因自身发展需要中小银行也亟需补充资本。
最新数据显示，2025年一季度商业银行资本充足率普遍下滑，部分中小银行已逼近监管红线。只不过，“补血难”的困局始终存在。“中小银行信用评级普遍不高，发行永续债、二级资本债等工具的成本较高，市场接受度有限，导致其增资渠道较少。”邮储银行研究员娄飞鹏说。
记者注意到，自去年以来，增资扩股成为不少中小银行补充核心资本的主要选择。例如，7月3日，保定银行拟增加注册资本7.1亿元至59.8亿元。
5500亿中小银行专项债额度收尾
随着吉林省260亿元专项债的落地，全国中小银行专项债发行规模已达5233亿元，距离5500亿元总额度仅余267亿元，中小银行专项债即将完成其阶段性使命。娄飞鹏认为，尽管发行高峰已过，但中小银行专项债在特定区域的中小银行改革化险中，仍具有重要作用。
中小银行专项债是由省级政府发行、募集资金定向用于补充中小银行资本金的专项债券工具。广发证券银行分析师倪军说，其核心功能是通过政府信用背书为区域性中小银行注入资本，提升其风险抵御能力并增强服务实体经济的可持续性。
“当前，中小银行专项债的运作模式主要包括两种：一是间接入股，通过地方金控平台间接入股银行；二是转股协议，财政部门认购银行转股协议存款，前者可直接补充核心一级资本，后者在转股后计入其他一级资本。”倪军介绍。
谈及中小银行积极增资的原因，娄飞鹏表示，为更好地服务区域实体经济，特别是满足中小微企业的融资需求，银行需要持续扩大信贷投放规模，随着风险加权资产的增加，为符合监管机构对资本充足率的硬性要求，银行必须相应提升资本水平，使得资本补充成为中小银行持续经营的必要条件。
Wind金融终端数据显示，中小银行专项债发行主要集中在2021年和2023年，2020-2024年，分别发行了506亿元、1594亿元、630亿元、2182.8亿元、60.2亿元。结合今年7月吉林省新增发行的260亿元。截至2025年7月，中小银行专项债累计发行5233亿元，仅剩267亿元未使用。
从“政策补血”到“自我造血”
多位银行业分析师认为，要实现可持续发展，中小银行需练好内功、找准定位以突破资本困境。
从行业角度来说，华源证券固收首席分析师廖志明表示，一方面，当前中小银行资本充足率整体仍高于监管红线，还有一定空间；另一方面，政策导向已发生一定转变，此前国家寄希望于中小银行深耕区域市场、发展普惠金融，但部分机构借政策便利套利反而积聚风险，导致监管态度趋于审慎，后续新增额度可能不确定。
就专项债这项政策工具而言，平安证券固收首席分析师刘璐则认为，其主要用于改善困境银行的资本充足率，对化解银行风险起到了重要作用。但这一政策的目的带有较强的阶段性特征，短期内相关部门新批中小银行资本补充专项债限额的可能性不大。
在业内专家看来，专项债只是治标之策，真正的挑战其实在于后续改革发展。
上海对外经贸大学金融管理学院讲师钱一蕾表示，中小银行亟须拓展多元化股权结构，通过引入不同类型股东拓宽资金来源、分散经营风险，同时借助股东资源优势拓展业务合作空间，为信贷投放和业务转型提供持续动力。
钱一蕾还认为，健全风险评估和控制体系也是转型关键，特别是在服务小微企业和个体工商户时，要充分利用金融科技手段，构建基于大数据分析的风险评估模型，实现贷前精准评估和贷后动态监控，确保风险管理贯穿业务全流程。这种科技赋能的全面风控体系，将成为中小银行实现可持续发展的核心保障。
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